政府特许经营项目招标操作重点及注意事项

政府特许经营是指政府授予企业在一定时间和范围内对某项公共事务进行排他性经营的权利，即政府向企业让渡公共资源政府专有权。政府特许经营最早出现在2004年建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》中，并随后在市政领域得到广泛推广。2015年，国家发展和改革委员会，财政部，住房和城乡建设部，交通运输部，水利部，中国人民银行六部联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委第25号令），对基础设施和公共事业特许经营的适用范围、实施程序、权益保障、政策支持等作出全面详细的规定。

一、操作流程及实施要点

（一）政府特许经营模式操作流程

结合《市政公用事业特许经营管理办法》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委第25号令）、《政府投资条例》（国务院令第712号）等国家层面文件规定、地方层面文件规定及相关项目实操经验，政府特许经营项目操作流程如下：

（二）编制特许经营者采购文件

由实施机构委托招标代理及咨询机构根据审定的特许经营项目实施方案，编制采购文件及特许经营协议。采购文件中应载明是否要求成立特许经营项目公司。

根据六部委25号令，特许经营协议应当主要包括以下内容：

①　项目名称、内容；

②　特许经营方式、区域、范围和期限；

③　项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等；

④　所提供产品或者服务的数量、质量和标准；

⑤　设施权属，以及相应的维护和更新改造；

⑥　监测评估；

⑦　投融资期限和方式；

⑧　收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序；

⑨　履约担保；

⑩　特许经营期内的风险分担；

⑪　政府承诺和保障；

⑫　应急预案和临时接管预案；

⑬　特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序和要求等；

⑭　变更、提前终止及补偿；

⑮　违约责任；

⑯　争议解决方式；

⑰　需要明确的其他事项。　

（三）采购特许经营者

特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。依法选定的特许经营者，应当向社会公示。

（四）签订特许经营协议

实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。

需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。

二、案例介绍

（一）项目基本情况

1.项目名称：济南起步区城市综合服务特许经营项目

2.项目类型：运营维护+新建

3.特许经营区域及范围：

本特许经营范围为起步区大桥、崔寨、孙耿、太平 4 个街道，总面积 426.17 平方公里。

特许经营范围为本项目的投资、建设、运营及维护的权利。包括近期加水点、 环卫停车场、公共卫生间、智慧城管平台系统的投资、融资、建设及运营；中远期规划环卫公用设施的建设运营由双方协商确定，同等条件下优先纳入本项目；市容环境（包括道路保洁、城市家具保洁、村庄保洁、垃圾清运等）运营维护；垃圾分类（垃圾分类投放及宣传、各类垃圾分类后收集运输、垃圾分类设施及垃圾分类转运中心运营维护）；环卫公用设施管理维护（包括环卫车辆、环卫加水点、环卫停车场、生活垃圾转运站、公共卫生间、果皮箱等环卫公用设施的管理维护）；功能照明（包括路灯及智慧赋能设施的维护，路灯专用杆线、变压器及线路、路灯配电柜的巡检洁修）；绿化管养（包括绿地、绿化带灌溉、施肥、病虫害防治、补植、修剪及巡查养护等）；水域保洁（51 条河道水域及边坡垃圾、漂浮物的清理、河排污水口巡查及安全巡查等）；公园管养（公园内广场、道路、绿化地、垃圾桶、果皮箱及各类照明、音响、指示牌、宣传栏、休闲椅、桥面、栏杆、扶手、凉亭、走廊、花架、园林小品等附属设施设备的保洁及绿化养护）；市政设施管养（城市道路及其附属设施（市政道路照明亮化及箱变设施、交安设施、排水设施、雨污水泵站、管线管廊、各类机电、弱电、消防设施设备等）的巡查管养）；市、区城市管理综合考评第三方测评案件接处，重大活动、特殊天气、环境事件、内部群体事件等应急处置，相关投诉、12345 热线接处。特许经营期内在经营范围内提供城市综合服务并按照政府定价收取各项费用的权利，装饰装修垃圾收运服务、路灯广告运营等城市公共资源、公共空间运营。

4.项目运作方式：本项目采取特许经营方式进行。

5.预算金额： 本项目首年度财政补贴预算金额：10976 万元。

6.合作期限：本项目特许经营期为 15 年，以特许经营者进场之日为合同开始履行时间。

7.采购方式：公开招标

8.回报机制：财政补贴+使用者付费

（二）付费机制

本项目的回报机制为财政补贴+使用者付费。社会资本通过在特许经营期内收取环卫经营收入、装修垃圾收集拆解收入、路灯广告运营等收回投资并获得合理收益。政府方负有补贴义务。

本项目的经营性收入（使用者付费）实行政府监督下的市场调节价。

（三）绩效评价

本项目设置建设期绩效考核和运营期绩效考核，建设期绩效考核程序及内容 在每个子项建设完成后，实施机构对该子项进行建设期绩效考核，根据建设期绩效考核结果扣罚相应建设期保函金额。运营期绩效考核实施机构每月对特许经营者进行一次考核，并根据考核结果按季度支付当期服务费。

（四）项目采购结果

 本项目采用公开招标选择选定社会资本。2023年06月30日，本项目发布招标公告。2023年07月21日，本项目发布中标公告，中标金额为首年度财政补贴中标金额为￥104945900元。

三、特许经营项目注意事项

（一）准确把握特许经营适用范围

特许经营模式一般适用于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域。特许经营模式主要适用于使用者付费型的项目，向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。

（二）明确特许经营项目的特许经营范围、特许经营区域、建设内容及规模和特许经营期限

特许经营项目的特许经营范围、特许经营区域、建设内容及规模和特许经营期限属于项目的核心内容，对项目的整体运作有重要影响，项目开展前需明确特许经营项目的特许经营范围、特许经营区域、建设内容及规模和特许经营期限。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015第25号令）第十四条“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。

（三）特许经营项目中对价格、收费标准、收费年限的确定以及政府补偿机制的适时调整，是非常关键的

以高速公路为例，收费标准是多少，车流量是多少，建立在未来的车流预测上，很可能与实际有很大出入。如果车流量较低，投资者得不到回报；如果车流量过高，投资者会获得暴利。对此，最好在特许经营协议中事先约定，避免以后出现问题。

（四）特许经营权的收回

特许经营权不是一劳永逸，是有很多要求的。服务的质量、服务标准有无达到，如果没有达到，政府是可以回收的，这应在事先有所约定。

（五）特许经营项目的绩效考核

项目全生命周期的绩效考核包括建设期绩效考核、运营期绩效考核及移交期绩效考核，结合项目的实际情况制定绩效考核指标体系，并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制，保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率。

（六）特许经营期满之后项目移交十分关键

特许经营期满之后，要把相应的项目资产交给政府。

四、特许经营项目与ppp项目的区别

（一）特许经营是指：政府授权特许权人，在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益。而PPP本质上也是政府和社会资本合作，实现利益共享、风险分担，方式有特许经营、购买服务、股权合作等。

（二）特许经营类项目包括B-O-T(建设-经营-移交)、B-T（建设-移交）、T-O-T（移交-经营-移交）、B-O-O（建设-经营-拥有）、R-O-O（改造-经营-拥有）等20多个类别。而ppp项目必须有用运营，因此可以采用B-O-T、T-O-T等模式操作。